2013. I-VI
 

Közgazdaság és joguralom: rendet a dzsungelben!

A joguralom körponti gondolattá vált a közgazdaság-tudományban. De nem minden buktató nélkül.
„Én lennék az egyetlen közgazdász, aki anélkül használja a joguralom fogalmát, hogy meghatározná, mit is jelent? – teszi fel a kérdést Dani Rodrik a Harvard Egyetemről. „Nem, legfeljebb én vallom be először.”
A joguralom kifejezést általában politikai és jogi területen szokták használni. A földkerekség legfiatalabb állama, Koszovó első feladatának nevezte a joguralom kiterjesztését a korrupció csökkentése és az állam megerősítése érdekében. Az elmúlt tíz évben azonban a közgazdaságban is különös jelentőséget nyert a joguralom. Különösen az alternatív közgazdaságnak lett a szíve csücske – mindez még jelentőségteljesebbé teszi Rodrik úr vallomását. A joguralmat nem önmagáért tartják jónak, mert megtestesíti és elősegíti az igazságos társadalom létrejöttét, hanem azért, mert más jó dolgokat is létrehoz, nevezetesen a gazdasági növekedést. „Nincs egyetlen más olyan politikai eszme sem, amelyet valaha is ilyen általános egyetértés támogatott volna.” – mondja Brian Tamanaha, a New York-i St. John’s University kutatója.
A joguralomnak mint közgazdasági fogalomnak igencsak viharos volt a története. A kilencvenes években, az ázsiai valutaválság és a volt szovjet gazdaságok összeomlása nyomán gyors karrierrel indult. Egy rövid ideig úgy tűnt, hogy ez jelenti a megoldást Azerbajdzsántól Zimbabwéig az országok fejlődési problémájára, egészen addig, amíg néhány jól irányzott kritika a feledés homályába nem küldte. Azóta lassan mégis az országok gazdasági gyarapodásának kulcsfogalmává nőtte ki magát – ha nem is fogható fel egyfajta panaceaként, mindenre megoldást jelentő varázsszerként, amiként azt egykor gondolták róla.
A washingtoni konszenzus összeomlása után számos közgazdász a joguralom igézetében élt. Ez a konszenzus, amely a nyolcvanas években egyet jelentett a gazdasági ortodoxiával, azt hirdette, hogy az egyes országok előtt a növekedés felé vezető út „a helyes gazdaságpolitikán” – például a helyes költségvetési és árfolyam-politikán – keresztül vezet. Az 1997-98-as ázsiai válság azonban megrendítette a közgazdászok hitét abban, hogy tényszerűen tudnák, milyen is a helyes gazdaságpolitika. Így azután újra elkezdték vizsgálni, hogy hol is történt a hiba. Végül azt a következtetést vonták le, hogy a hiba a kormányzati politika intézményesülése körül, vagyis a jog uralmában keresendő. Ha a játékszabályokban összevisszaság uralkodik, érveltek, semmiféle makroökonómiai barkácsolás nem hozza meg a kívánt eredményt.
A volt szovjet birodalom eseményei megerősítették ezt a következtetést. Számos posztkommunista ország viszonylag gyorsan rátalált a helyes útra. Azonban hamar bebizonyosodott, hogy mindez nem elég. „1992-ig a hagyományos közgazdasági elmélet hívének számítottam” – mondja Daniel Kaufmann, aki most a Világbank egyik részlegének a vezetője. „Amikor Ukrajnába kerültem, megváltozott a szemléletem. A kormányzással és a joguralommal kapcsolatos problémák valamennyi erőfeszítésünket aláásták.”
A kormányzás – a politikai elszámoltathatóság és a hivatali ügyintézés minősége valamint a joguralom –meglehetősen gyorsan valóságos mániává vált. A közgazdászok azzal voltak elfoglalva, hogy kiszámítsák, hogyan csinálják az élenjáró országok, és milyen különbségek adódnak ebből. Kaufmann és kollégája, Aart Kraay kidolgozta az ún. 300 %-os osztalék törvényét: hosszú távon egy ország egy főre eső jövedelme durván 300 %-kal nő, ha kormányzását egy egységgel javítja. Egy egységet nagyjából az Indiában és Chilében érvényesülő, a bank által mért joguralom közötti különbség jelent. Történetesen a chilei ember vásárlóereje körülbelül az indiainak 300 %-a. Ugyanezek az arányok Dél-Afrika és Spanyolország, Marokkó és Portugália, Botswana és Írország között. A közgazdászok ismételten megállapították, hogy minél erősebb a joguralom egy országban, annál gazdagabb a nemzet. Valamennyi gazdag ország – Olaszország és Görögország vitatható kivételével – jó eredményeket mutat a joguralommal kapcsolatos intézkedések területén, a legtöbb szegény ország eredményei nem jók.
Rodrik a kormányzás („intézmények, ahogy ő nevezte), a földrajzi elhelyezkedés és a nyitottság hatását vizsgálta a gazdasági növekedésre. Vizsgálódásait Intézményi uralom címen 2002-ben megjelent cikkében foglalta össze. A politikatudós nézőpontjából Francis Fukuyama, a Johns Hopkins University kutatója egyetértését fejezte ki: „Azt hiszem, hogy az institucionalistáknak teljesen igazuk van, amikor ezt az érvet hangoztatják.”
Részben ezért, részben pedig azért, mert a joguralom önmagában is kívánatos dolog, dőlni kezdett a pénz a kormányoktól és a segélyszervezetektől a joguralom reformjára: bírák képzésére, a börtönök átalakítására, új bűnüldöző szervek felállítására. Az ilyesfajta reformok Latin-Amerikában kezdődtek a nyolcvanas évek közepén. És manapság általánossá válnak az egész világon.
Az Európai Unió szerint valamennyi tagállama megfelel a joguralom kritériumainak. Megköveteli a felvételüket kérőktől, hogy jogrendszerüket igazítsák ezekhez a kritériumokhoz, és jogtudósok egész hadseregét mozgósítja, akik segítik a jelentkezőket a felzárkózásban. Az America's Millennium Challenge Corporation, amelyet 2004-ben hoztak létre, hogy segítse az amerikai hivatalos segélyek hatékonyságának javítását, csak azokat az országokat részesíti kegyeiben, amelyek megfelelnek a joguralom minimális kritériumának (ez a három alapvető feltétel között az egyik). Nyugati adományozók dollármilliárdokat osztottak szét joguralmat elősegítő projektekre az elmúlt húsz évben. A Világbank jelenleg legalább 540 millió dollár értékben finanszíroz ilyen – szigorúan meghatározott – projekteket (például vidékfejlesztési programokban konfliktusmegoldással, vagy privatizációs programokban csődtörvény kidolgozásával kapcsolatos tanácsadást). Nagyjából egy évtized alatt a joguralom a szakértő politikusok és jogászok témájából a közgazdasági gondolkodás és a segélyezés egyik vezérelvévé vált.
Így azután kellemetlen meglepetésnek számított, amikor 2003-ban a governance egyik legelismertebb nemzetközi szakértője világgá kürtölte, hogy a király meztelen. Thomas Carothers, a Carnegie Endowment for International Peace nevű washingtoni think-tanktől írt egy tanulmányt, amely a következő címet viselte: A joguralom elősegítése külföldön: A tudás problémája. Carothers szerint a probléma az, amit William Goldman mondott Hollywoodról, nevezetesen hogy senki nem tud semmit.
Carothers úgy érvelt, hogy a joguralom definíciójának nehézsége, kiegészülve azzal a problémával, hogy miképpen érvényesülnek az egyes törvények a gyakorlatban, azt jelenti, hogy „a joguralom elősegítésének gyorsan bővülő terepe valamennyi szinten zavaróan vékony tudásbázison működik”. Számos nehézség a dolog természetéből fakad. De nem valamennyi: a segélyszervezetek mindig a következő feladatra koncentrálnak, inkább, mint hogy tanulnának a múltbéli tapasztalatokból. A munka dandárját végző jogászok nem túlságosan érdekeltek az előrelépésben, az egyetemi tanárokat pedig nem hozza tűzbe a az alkalmazott politikai kutatás. Mindennek az az eredménye, hogy a szakma egy jeles művelője szerint „alapjában véve nem igazán tudjuk, hogy mit is csinálunk”.
A Carothers érvei által okozott megrázkódtatás kedvező hatásokkal járt. Válaszul tömegével születtek a joguralommal kapcsolatos tanulmányok. Mondhatni új tudományág, a joguralom közgazdasága született meg. Bizonyítja, hogy a joguralom javítható. Világosabbá tette, hogy a közgazdászok és mások mire gondolnak, amikor a joguralomról beszélnek. Lefektette a reformok néhány alapelvét, segít megmutatni, milyen hatása lehet a bírák vagy a rendőrök képzésének. Azt azonban egyelőre még nem bizonyította be minden kétséget kizáróan, hogy a joguralom mindenhol előfeltétele a gazdasági növekedésnek. A törvénynek, mint közgazdasági kategóriának a kutatása egyre nagyobb szerepet kap. A kutatások a szertelen kapkodás gyermekkori fázisából a zavart serdülőkori állapotba jutottak.
A nemsokára megjelenő Joguralom és fejlődés című könyvben Michael Trebilcock, a torontói egyetemről és Ron Daniels, a pennsylvaniai egyetemről megkísérelnek választ adni arra a kérdésre, hogy mit értenek a közgazdászok joguralom alatt. Egy új kutatói csoport, a the Hague Institute for the Internationalisation of Law hasonlóval kísérletezik. Mindkét publikáció szerint két különböző értelmezés elfogadott, az egyik a tágabb, a másik pedig a szűkebb értelmű.
A tágabb értelmezés az igazságos társadalom alappillérének tartja a joguralmat. E szerint a felfogás szerint a fogalom elválaszthatatlanul összekapcsolódik a szabadsággal és a demokráciával. Hívei úgy vélekednek, hogy egy országról csak akkor mondható el: a jog uralkodik, ha az állam kényszerítő hatalma érvényesül és ha biztosítottak az olyan alapvető szabadságjogok, mint a szólás és egyesülési szabadság. A delhi nyilatkozat, melyet 1959-ben a Jogászok Nemzetközi Bizottsága ebben a városban adott ki, ezt az irányvonalat követte, amikor kinyilvánította, hogy „a joguralomnak az egyén polgári és politikai jogainak védelmét és elősegítését kell szolgálnia” és meg kell teremtenie „azokat a feltéteket, amelyek mellett jogos törekvéseiket megvalósíthatják és emberi méltóságukat megőrizhetik”. Ennek a tágabb értelmezésnek a hívei közé sorolható az osztrák közgazdász, Friedrich Hayek és a chicagói egyetemről Cass Sunstein. Az ő felfogásuk szerint a joguralom magában foglalja a politikai erkölcsiség elemeit.
A szűkebb értelmezés formálisabb. Hívei szerint ami a fontos, az nem a demokrácia és a moralitás, hanem a tulajdonosi jogok és a hatékony igazságszolgáltatás. A törvényeknek a stabilitást kell biztosítaniuk. Nem feltétlenül kell morális alapon állniuk vagy segíteniük az emberi jogok érvényesülését. Amerika déli államait a Jim Crow-korszakban eme szűkebb, és nem a tágabb értelmű joguralom szellemében kormányozták
Egymással versenyző definíciók létezése végzetesen alááshatja a fogalom hasznosságát. Ha azt mondjuk, hogy a joguralom létfontosságú a gazdasági növekedés szempontjából, akkor vajon melyik meghatározást fogadjuk el? Azt, amelyik az emberi jogokat védi, vagy azt, amelyik a tulajdon szentségét garantálja? A közgazdászok szeretik a versenyt. A joguralomról vallott különböző felfogásuk megjelenik a gazdasági növekedéshez vezető, egymással versenyző magyarázatokban.
A növekedés egyik faktora „intézményi” jellegű. Ez a tulajdonosi jogok, a tranzakciós költségek és a gazdasági szervezetek fontosságára összpontosít. E felfogás szerint a stabil, kiszámítható törvények ösztönzőleg hatnak a befektetésekre és a növekedésre. A joguralom szűk értelmezése jól figyelembe veszi ezt. A másik – Amartya Sen által vallott – nézet szerint ha bővítjük az emberi képességeket, olyan dolgokat fognak tenni, amelyek segítenek gazdagabbá válni az országokat. Felszabadítani az embereket, hogy hasznosíthassák képességeiket, azt jelenti, hogy megszabadítjuk az állami elnyomás terhétől és garantálunk bizonyos alapvető emberi jogokat – ez a jóval tágabb értelmezés.
A tágabb és szűkebb értelmezés közötti különbségtétel részben egybeesik a jogi hagyományok egy másik distinkciójával. Egy 1997-ben induló közgazdász-csoport, melyet a harvardos Andrei Shleifer és a chicagói Robert Vishny vezetett, összehasonlította a precedens jogot követő common-law országok (mint amilyen Amerika és Nagy-Britannia) és a civil jogi országok(Franciaország, Németország és Skandinávia) gazdasági teljesítményét. Arra a következtetésre jutott, hogy a common-law („közönséges jog”) országokban jobban garantálják a tulajdonosi jogokat, jobban védik a részvényeseket és a hitelezőket, a tulajdonosi struktúra diverzifikáltabb, szigorúbbak a közzétételi és a kötelezettségekért viselt felelősséggel kapcsolatos jogszabályok – mindez, állítja – jelentősen javította a tőzsde teljesítményét.
Akárcsak a joguralommal kapcsolatos kezdeti követeléseket, a common-law elméletet is heves bírálatok érték ugyanabban az időben, főleg a kontinentális Európa közgazdászai részéről. Néhányan közülük azt állították, hogy a common-law és és a civil jog közötti különbség nem olyan éles, mint amilyennek az látszik, és a politikai, történelmi és kulturális különbségek csak áttételesen érvényesülnek. Mások arra mutattak rá: egy ország eredeti jogi hagyományából nem vezethető le az, hogy milyen sikeres pályát fut be gazdasági szempontból illetve, hogy miként viszonyul a joguralomhoz. Észak- és Dél-Korea jogi tradíciója azonos gyökerekre nyúlik vissza.
Azonban ahogy a joguralom kutatói a bírálatokra új kutatások elindításával válaszoltak, ugyanezt tették a joghagyományt vizsgálók. Tanulmányok tömkelege jutott arra a következtetésre, hogy a civil jogi hagyományt követő országok kedvezően viszonyulnak a média és a bankok állami tulajdonlásához, keményebb feltételeket állapítanak meg az üzleti élet szereplőivel szemben, erősebben szabályozzák a munkaerő-piac működését és a bírósági eljárásokban nagyobb formalizmus érvényesül ¬ hátrányukra, állítják.
A dilemmára talán soha nem kapunk végleges megoldást. Ahogy Rainer Grote, a heidelbergi Max Planck Összehasonlító Köz- és Nemzetközi Jogi Intézetében állítja: a joguralom „ama nyílt végű” kategóriák közé tartozik, amelyek „mindig állandó vita tárgyai lesznek”. Az új közgazdaságtannak ezzel a kérdéssel foglalkozó része tisztázhatja a joguralom szerepét, de ennél tovább nem juthat. Vannak azonban ennél konstruktívabb ténymegállapítások is.
Óriási előrelépés következett be a joguralom monitoringjában és mérésében, még ha nincs is teljes egyetértés a tekintetben, hogy mi is az a joguralom. „Tizenöt évvel ezelőtt még nem is beszéltünk a vizsgálódásunk valódi tárgyáról.” – mondja Steve Radelet, a Globális Fejlődésért nevű washingtoni think-tanktől. „Tíz évvel ezelőtt nem voltak adatok.” Most eljutottunk a Worldwide Governance Indicators projektig, mely Gordon Johnson, a segélyező szervezetek egyik nagy öregje szerint „a Világbank egyik legféltve őrzöttebb kincse”. Ez több mint hatvan olyan mutatóhoz (bűnözés mértéke, rendőrségi munka minősége, igazságszolgáltatás függetlensége és így tovább) gyűjt össze adatokat, melyek alapján segíteni lehet a joguralom fejlődését és a megfelelő kormányzati intézkedések meghozatalát, elméletileg a világ valamennyi országában.
Ezek az intézkedések megerősítik, ami amúgy is nyilvánvaló: egyes országok már rövid távon is képesek javítani jogrendszerük működésén. 2000-ben Mihail Szakasvili, Grúzia akkori igazságügy-minisztere útilaput kötött országa bírái kétharmadának talpa alá, mert nem voltak képesek letenni egy vizsgát. Négy évvel később menesztette az ország teles vámügyi rendőrségét. Grúzia joguralmi mutatója 2000-ben a százas skálán 9-ről (amivel a rangsor alsó tizedében helyezkedett el) 2006 végére 33-ra nőtt – ami persze továbbra is alacsony, de jobb, mint volt. A közép-európai és balti államok még jobban szerepelnek: az uniós csatlakozással együttjáró radikális jogharmonizáció javulást hozott gazdaságukban és jogrendszerük működésében egyaránt.
Általában véve a meghozott lépésekből arra lehet következtetni, hogy a széleskörű reformok hatásosabbak, mint a fokozatosak. Latin-Amerikában modernizálták a büntető jogot és transzparensebbé tették a bűnüldözés rendszerét. Chile például 2003-tól új büntető-eljárási rendszert vezetett be. A hivatali végrehajtó apparátusban azonban hiányzik a kellő tapasztalat, és a rendőrség részéről ellenállásba ütközik. Oroszország az 1990-es években bevezetett néhány reformot az igazságszolgáltatásban és 2000-ben felemelte a bíróságok költségvetési támogatását – eredmény nélkül: a joguralmi mutatója az elmúlt hét közül öt évben lefelé vette az irányt.
A Közép-Európa és Latin-Amerika közötti eltérés oka valószínűleg a politikai háttérben keresendő. Trebilcock és Daniels háromféle országot különböztet meg egymástól: azt, ahol a politikusok, a jogász szakma és az egész népesség támogatja a reformokat (a közép-európai országok a kommunizmus bukása után); azt, ahol a jogász szakma és a rendőrség nem támogatja (Chile és Guatemala); és végül azt, ahol a jogászok akarják a változásokat, de a politikusok nem (Pakisztán). Az egyetemi professzorok szerint csak az első csoportban sikeres a joguralom bevezetése.
Ezzel az inkább szomorú megállapítással összhangban néhány kutatás csupán gyenge összefüggést állapít meg a joguralom és a gazdasági növekedés között. A gazdagsággal való kapcsolat persze nem kétséges, de az nem ugyanaz: a gazdagság évtizedek, nem egy esetben évszázadok munkájának gyümölcse. A rövidtávú gazdasági növekedéssel való kapcsolat nehezebben bizonyítható. Kína például – úgy tűnik –élő cáfolata annak, hogy a növekedés feltételezné a joguralmat. Kínában gyors a növekedés, és a külföldi befektetések legnagyobb célországa a világon, de jelentős a korrupció, a joguralmi hagyományok pedig a legkevésbé sem felelnek meg annak, amit általában a nyugati világban elfogadottnak tartanak. (Ugyanakkor Kína tiszteletben tart bizonyos tulajdonosi jogokat és kormánya jó teljesítményt nyújt az államvezetés irányának meghatározásában és végrehajtásában.)
Ugyanakkor bizonyosan kapcsolat van, ahogy a jogi reformokat végrehajtották Közép-Európában, a balti államokban és gyors növekedési rátájuk, vagy akár a Franco utáni Spanyolország jogrendszerének nyitása és gazdaságának gyors felfutása között. És vannak olyan közvetett mutatók, amelyek kapcsolatot mutatnak a jogrendszer reformja és a gazdasági növekedés között más országokban. A mezőgazdasági földterületek értéke Brazíliában, Indonéziában, a Fülöp-szigeteken és Thaiföldön meredek emelkedésbe kezdett, amikor nevesítették a lakosság tulajdonjogát, mert megnövekedett az országban a befektetési kedv. Egy, a Világbank részére készült független tanulmány egy évtizeddel ezelőtt meglepő kapcsolatot talált a bank által finanszírozott projektek és a polgári szabadságjogok között: az erős szabadságjogokkal rendelkező országokban végrehajtott projekteknek messze magasabb volt a megtérülési mutatójuk, mint a gyenge szabadságjogi hagyományú országokban.
Azonban ezek a kapcsolatok semmit sem árulnak el az oksági viszonyról. A növekedés talán hozzájárul a joguralom terjedéséhez, visszafelé azonban ez nem feltétlenül igaz. Az is lehet, hogy egy ország csak akkor engedheti meg magának a joguralom luxusát, ha már meggazdagodott. A „frontier justice” tartós fennállása a harmincas évek Amerikájában némi plauzibilitást kölcsönöz ennek a gondolatnak.
Kaufmann úr azonban más véleményen van. Úgy érvel, hogy a joguralom a növekedés erősödése irányába hat, hogy kevés ama országok száma, amelyek tartósan növekedni tudtak a joguralom erősítése nélkül, és azok a gazdaságok, amelyek a joguralom erősödése nélkül növekedtek, később erős visszaesésen mentek keresztül (ezek közül Argentína korábban a világ tíz leggazdagabb országa közé tartozott). Az igazi rejtvény a kivételek magyarázata: miért tudott virágozni a maffiakapitalizmus Ázsia egyes, gyorsan növekvő részein vagy az orosz gengsztervilágban? A válasz szerinte abban keresendő, hogy joguralom híján jó kapcsolatokkal rendelkező szélhámosok lefölözhetik a növekedés – főként az olajból és más nyersanyagokból származó pluszbevételek – hasznát.
A maffiakapitalizmus és a csibészbefektetők rátelepedése az államra természetesen érv a joguralom megerősítésére, ahol lehet. De vannak más érvek is: a joguralom ¬ az emberi jogok érvényesülésének elősegítése vagy az állampolgárok esélyeinek növelése az őket kifosztó állammal szemben – önmagában is kívánatos cél. Ahogy John Locke írta 1690-ben: ” ahol véget ér a törvény, ott kezdődik a zsarnokság”. Őszintén szólva, néhány országban, mint Myanmar és Zimbabwe, a jogi visszaélések és az önkényeskedő rezsimek közvetlenül akadályozzák a növekedést. A reformok segíthetnének ¬ végre lehetne hajtani őket.
Összességében véve az elmúlt évek erőfeszítései vegyes következtetésekre adnak okot. Azt sugallják, hogy a joguralom látványosan javítható, hogy a joguralmat célzó reform alapvetően politikai és nem technikai jellegű vállalkozás, és ha rövid távon nem is vezet látványos javuláshoz, hatással van a gazdasági növekedésre. Azonban az az állítás, hogy a joguralom sine qua non feltétele lenne a gazdasági növekedésnek, nem helytálló megállapítás. Ezzel szemben, minél többet találnak ki a közgazdászok a joguralomról, annál kevésbé tűnik az kívánatosnak –annál inkább problematikusnak, mint egyetemes közgazdasági normának.

(The Economist)


1. oldal

 

 

Név
E-mail

Tudományos Ismeretterjesztő Társulat
1088 Budapest, Bródy Sándor u. 16.
1431 Budapest, Pf. 176.
Tel: 06 1 327-8965
Fax: 06 1 327-8969